PROF. DR. OSMAN ALPARSLAN ERGÖR

Dokuz Eylül Üniversitesi Tıp Fakültesi Dahili Tıp Bilimleri Bölümü Halk Sağlığı ABD

Röportaj / Dr. Hülya Çamlıbel

Prof. Dr. A. Ergör, genel hatlarıyla 6331 sayılı Kanun, bunun öncesi ve sonrası farklılıklar üzerine konuşmak istiyorum. Bir akademisyen ve halk sağlıkçı – iş sağlıkçı gözüyle 6331 sayılı Yasa’nın katkılarının neler olduğunu düşünüyorsunuz?

6331 Sayılı Yasa’yı bağlamları içinde irdelemek gerekir. Ülkedeki çalışma yaşamının genel yapısı, Yasa’yı ortaya çıkaran süreçler, dinamikler, taraflar ve onlar arasındaki ilişkiler 6331’i daha iyi anlamayı sağlayacaktır. 

Çeyrek yüz yıl kadar önceyi, 2000 başlarını düşünün; değişen siyasi ortam güçlü bir neo-liberal dalgaya yol açtı. Küreselleşme paradigmasının iyice yerleştiği bu dönemi çalışma yaşamı ile ilişkisi bağlamında tanımlamak gerekir. Küreselleşme üç temel öğenin çalışma yaşamında yaygınlaşmasını sağlar: kuralsızlaştırma, küçülme, özelleştirme. Taşeronluk (alt işverenlik) bu sürecin doğal bir parçasıdır. Söz konusu zaman diliminde kamu yatırımlarının küçülmesi, özelleştirilmesi ve yaygınlaşan alt işverenlik çalışma yaşamını yönetilmesi güç bir konuma getirmek için yeterliydi. Yine bu dönemde kuralsızlaştırma pratiği -bunlarla sınırlı olmamakla birlikte- yasal düzenlemelerin yapısında esnekliği, uluslararası standartlar gibi daha çok işletmelerin istencine bağlı düzenlemelerin izlenmesini kapsıyordu.  Ülkede çalışma yaşamı yönetiminin, tüzük ve kanunlara dayalı yasal düzenleme yapısında önemli bir dizi değişiklik oldu. İş Sağlığı ve Güvenliği Tüzüğü ve ilişkili Yönetmeliklerle yürütülen iş sağlığı ve güvenliği süreci, Avrupa Birliği Uyum Süreci olarak adlandırılan 2000-2012 arasında, 89/391 sayılı Avrupa Birliği İşte Sağlık ve Güvenlik Çerçeve Sözleşmesi ile uyumlu bir dizi düzenleme ile yeniden yapılandırıldı. Bu zaman diliminde, önemli bir bölümü bire-bir çeviri olan bir dizi yönetmelik yürürlüğe girdi. Kabaca, 2010 yılına kadar çalışanların sağlık ve güvenliği ile doğrudan ya da dolaylı ilgili yasal düzenlemelerin üçte biri bu dönemde yürürlüğe girdi. Son derece önemli bir adım 2004 yılında 155 ve 161 sayılı Uluslararası Çalışma Örgütü Sözleşmelerinin imzalanması ile atıldı. Uluslararası sözleşmelerin yaklaşık 1 yıl içinde ulusal düzenlemeye dönüşmesi beklenir, oysa 6331 Sayılı Yasa’nın yürürlüğe girmesi 8 yıl almıştır. Bir öğeyi vurgulamak isterim, 6331 ülkede ‘tek ve ayrı’ bir iş sağlığı ve güvenliği yasası bağlamındaki ilk deneme değildir. Daha öncede birkaç taslak hazırlanmış ancak bunlar kadük kalmıştır.

Kapitalist sistem içinde, sosyal devlet modeline dayalı bir kurguda çalışma yaşamı üçlü yapıya dayanır: İşçi, işveren, devlet. Bu yapıda güçlerin eşit temsili esastır. 6331’in çıktığı dönemi bu bağlamın dışında irdelemek eksiklik olur. Sendikal örgütlenme hızı zaten 80 darbesi ile kesilmişti. Yukarıda belirttiğim küçülme ve özelleştirme ile yaygınlaşan alt işverenlik ile yapılanan çalışma yaşamı, sendikal örgütlenme açısından ciddi sorunlar içeren 6356 ve 4688 sayılı Yasaların da yetersizliği nedeniyle hızla geriledi. Bunlara ek olarak 2003 yılında yürürlüğe giren 4857 sayılı ‘yeni’ İş Yasası da çalışma yaşamında esnekleşmenin önünü açan çok önemli bir metindi. Dolayısıyla 6331 ile, üçlü yapının önemli bileşeni emeğin yerinde olmadığı bir sistemde “yapısal” özellikler taşıyan bir yasa gelmiş oldu.

Bir yanıyla 6331’in yürürlüğe girmesi çok önemli ve değerlidir, ilk kez hizmet kapsamı genişlemiştir, çalışanların sağlık ve güvenliği yasa ile düzenlenmiştir. Ancak bu yasanın çalışma yaşamında esnekleşme, kuralsızlaşma, küçülme ile iyice zayıflamış bir zeminde kurulmaya çalışılan bir yapıya benzediğini söylemek olası.

Özetle 6331, 155 ve 161 sayılı sözleşmelerin, geç de olsa ulusallaşması anlamına gelir. İstisnalar olmasına karşın tüm çalışanları kapsar. Çalışanların sağlık ve güvenliğini bir yasa kapsamına alır. Bu yönleri ile önemli ve değerli bir araçtır. Ancak yalnız Yasa’da değil onun doğduğu koşullarda da ciddi yapısal değişikliklere gereksinim vardır.

6331 hangi açılardan bakıldığında olumsuzluklar içeriyor? Varsa neler bu olumsuzluklar?

6311 ile ilgili olumsuzluk denince akla ilk gelen 3 öğe “istisnalar, erteleme ve hizmet sunum biçimi”. Bunları tek tek ele alalım:

İstisnalar: Yasa’da yer alan 5 istisna çalışma alanı da işçi sağlığı ve güvenliği ile ilgili çok ciddi sorunlar barındırır.

Hiçbirinin dışarıda bırakılmasını açıklayacak nesnel ve bilimsel bir gerekçe olduğunu düşünmüyorum. Bugün ergonomi ile ilgili bildiğimiz, uyguladığımız pek çok şey ordu kaynaklıdır. Kolluk güçleri psikososyal stresten gürültüye, tozdan ultraviyoleye dek çok geniş bir tehlike grubuyla karşı karşıya çalışır. Ev hizmetleri son derece tehlikeli olabilecek bir iş alanıdır. Afet ve acil durumları dışarıda bırakmak bu durumlara hazırlık sürecini hiç bilmemekle eş değerdir. Böylesi durumlarda görev alacak ekiplerin sağlığı ve güvenliği, afet öncesi hazırlıklarından afet sonrası izlemlerine kadar uzanan geniş bir yelpazeye sahiptir. Tutuklu ve hükümlülerin kapsam dışı bırakılması bu insanların çalışma ile ilgili sağlık ve güvenlik hakkının olmadığı anlamına mı gelecektir? Bu insanların yaşadıkları kurumlardaki işliklerin düzenlenmesi olası değil mi? Kendi hesabına çalışan insanın makine ve sistemlerinde koruyucu olması gerekmez mi? Kişisel koruyucu donanım kullanması gerekmez mi? Söz gelimi aile hekiminin muayenelerinde yaptığı işin göz önünde tutulması beklenmez mi?

Yasalarda istisnalar çok dikkatli kullanılması gereken öğelerdir ve 6331 bu açıdan sorunludur.

Erteleme: İş sağlığı ve güvenliği hizmeti açısından en zayıf halkanın, sermaye birikiminden söz edemeyeceğimiz mikro işletmeler olduğunu söyleyebiliriz.

Az tehlikeli dediğimiz işyerlerini ise söz gelimi meslek hastalıkları bağlamında tehlikesiz mi kabul etmeliyiz? Söz gelimi saat onarımı ya da giysi onarımı yapan bir çalışan uzun süre ergonomik tehlikelerle çalışmak durumunda değil mi? Çalıştığı iş yerinin konumu acil durumlar için uygun olmayabilir mi? Bu çalışan grupları iş sağlığı ve güvenliği hizmeti almasınlar mı? Böyle bir yasa çıkarıp bu maddeyi ertelemenin hiçbir nesnel gerekçesi olamaz. Bu ancak tehlike ve risk ilişkisindeki olasılık ögesini atlayarak ya da yok sayarak yapılabilir. Bu da kamu açısından çok önemli bir hatadır.

Bu erteleme iş sağlığı ve güvenliği hizmetleri açısından “karşılanamayan gereksinimi” derinleştirmiş ve kronik bir sorun haline dönüştürmüştür.

Hizmet sunum biçimi: Öncelikle 6331 bir çerçeve yasadır. Bu unutulmamalı. Çerçeve niteliğindeki bir yasaya bir hizmet sunum modelini yerleştirmek çok temel bir hatadır.

Yer kürede hiçbir ülkede tek bir iş sağlığı ve güvenliği hizmet modeli uygulanmaz. Yasa’da Ortak Sağlık ve Güvenlik Birimi (OSGB) olarak adlandırılan yapının literatürdeki karşılığı özel sağlık ve güvenlik birimidir. Bu da bir hizmet sunum modelidir. Eski düzenlemelerimizde yer alan işyerleri ortak sağlık ve güvenlik birimi ile Yasa’da söz edilen OSGB’nin ilişkisi yoktur. İşyerleri ortak sağlık ve güvenlik biriminde işverenler bir araya gelerek bir hizmet birimi oluştururlar ve çalıştırdıkları profesyoneller aracılığı ile sermayeyi birleştiren işverenlerin işçilerine hizmet sunarlar. Oysa OSGB’de hizmet sunumu için sermaye, donanım ve insan gücünü bir araya getiren girişimciler işverenlere ‘talep edilen’ hizmeti sunarlar. Söz ettiğim iki model dışında büyük endüstriyel işletme modeli, kamu üzerinden yürütülen hizmet modeli gibi başka hizmet sunum biçimleri de vardır.

Yasa’ya bu gözle bakıldığında hizmet sunum biçiminin sınırlandığını ve yalnızca özel iş sağlığı ve güvenliği hizmetlerinin anıldığını görürüz. Üstelik adlandırması da hatalıdır. Herhangi bir kapitalist ülkede yukarıda sıralanan hizmet sunum modellerinin pek çoğu bir arada kullanıldığını görebiliriz. Hizmet sunum biçimi gereksinime göre, sektör ve alanın özelliklerine göre belirlenir. Çerçeve bir yasa, üstelik tek bir modelle (o da kuramsal açıdan hatalı isimlendirilen) iş sağlığı ve güvenliği hizmet sunumunu belirlemez, hizmetin temel öğelerini ve ilkelerini tanımlar.

Yukarıdakiler dışında, bu çağda yapılmış bir çerçeve yasa olarak 6331’in önemli eksiklerinden birinin bir sürveyans sistemine (izlem) hiçbir gönderme yapılmaması olduğunu düşünüyorum.

6331 içinde öncelikli olarak bu üç sorunun giderilmesi gerektiği kanısındayım.

Sizce 6331 Sayılı Yasa’yı geliştirmek için neler yapılmalı?

İş sağlığı ve güvenliği bir sosyal politika alanıdır. Bunu hep göz önünde tutmak gerekir. Dolayısıyla emeğin sağlığı ve güvenliği ile ilgili sorunlar sosyal politika bağlamı dışında düşünülerek çözülemez. Sendikalaşma oranı, işsizlik oranı gibi göstergeler, iş sağlığı ve güvenliği ile doğrudan ilişkilidir. Dolayısıyla sorunuza, 6 başlıkta derleyerek bu bağlamda yanıt vermeye ve çalışacağım.

1. Öncelikle üçlü yapının yeniden inşası gerekir kanımca. Tarafların eşit biçimde temsil edildiği, emeğin güçlü bir sendikal yapıyla masada yerini aldığı bir üçlü yapı. Eğer kapitalist sistem içindeki sosyal devlet modelinde bu temel bileşen (üçlü yapı) yeniden inşa edilemezse o zaman üçlü yapı kalmaz, liberal model varlığını sürdürür. Sınırlarımı aşmak istemem ancak bu yapı yalnızca emeğin sağlık ve güvenlik hakkı açısından değil sistemin bir diğer önemli bileşeni olan asgari ücret açısından, dolayısıyla ekonomik sistem ve hakça bölüşüm açısından da çok önemlidir.

Sendikal örgütlenme işçi sağlığı ve güvenliği açısından çok temel bir gereksinim. Toplu iş sözleşmelerinde yazılı maddelerin dışında emeğin sağlığı ile ilgili öncelik ve gereksinimlerin belirlenmesi ve savunuculuk açısından büyük bir önem taşıyor. Ancak sendikalizmin güçlenmesini sağlamak pek kolay değil. Hele işgücü piyasasının günümüzdeki biçimiyle… Kayıt dışı istihdam, göçmen işçiler… Çözümü güçleştiren tüm öğelere karşın üzerine gidilmesi gereken öncelikli sorunlardan biri bu. 

Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı son verilerine göre sendikalaşma oranı %15 dolayında (Ocak 2024). Oysa Prof. Dr. Aziz Çelik’in saptaması ve DİSK-AR hesaplamaları çok daha gerçekçi: Prof. Çelik yaklaşık 3 milyon civarındaki sendikalı ‘işçi’ içinde toplu iş sözleşmesi kapsamına girenlerin 1,5 milyon dolayında olduğunu belirtiyor. Eğer Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı tarafından açıklanan 32 milyon 588 binlik istihdam üzerinden hesaplarsanız ‘gerçek sendikalaşma oranının’ %5 dolayında olduğunu görürsünüz. DİSK-AR verileri de bu hesaplamayla uyumlu. 

Peki, sendikal örgütlenme olmaksızın işçilerin sağlık ve güvenliği sağlanamaz mı? Elbette sağlanabilir. Örnekler de sıralamak olası. Ancak ülke düzeyinde ve sistemle uyumlu, sürdürülebilir bir çalışan sağlığı ve güvenliği sisteminden söz ediyorsak buradan başlamalıyız.

2. Son toplantısını 2016 yılında yapan ve Cumhurbaşkanlığı Yönetim Sistemi ile sessiz sedasız yürürlükten kalkan Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Konseyinin de yeniden yapılandırılması çok önemli ve gerekli. Bu konsey tarafların dışında, işçi sağlığı ve güvenliği ile ilişkili aktörlerin de görüşlerinin alınmasıyla temel hedef ve stratejileri belirlemek bakımından çok değerli bir yapıdır.  Konsey, bağımsız bir enstitü ile birlikte de irdelenmelidir.

3. 6331 sayılı Yasa’da ivedilikle yeniden düzenleme gerektiren üç maddeyi yukarıda ele almıştık. Bu maddelerin özellikle iş sağlığı ve güvenliği hizmetleri açısından “karşılanamayan gereksinimi” sağlamak bağlamında çok öncelikli olduğu kanısındayım.

4. Eski bir iş müfettişi olarak denetim sistemine değinmeden yanıtımı sonlandırmak istemem. Ülkede 2 milyon dolayında iş yeri var. İşyerlerinin önemli bir bölümü küçük ölçekli işletmeler.  İş müfettişliği kamu adına denetim yapma yetkisine sahip nitelikli bir profesyonel yapı. Bu yapının işlevlerine hükümetin ekonomik ve siyasi gerekçelerle müdahil olması denetim sisteminin özerkliği ve bizatihi varlığı açısından büyük bir tehlikedir. Hakların korunması ortam ve koşullar ne olursa olsun önceliklidir ve bu yönüyle sosyal devletin var olması açısından temel bir ögedir. Dolayısıyla bu kurumun özerkliğinin korunmalıdır. Ancak özerkliğin dışında, çok büyük bir coğrafyada, çok sayıda iş yerinin denetimini sağlayabilmek, müfettişlik mesleğinin saygınlığı ve etkinliği ile birikimini gerektiği gibi kullanabilmek için farklı denetim modelleri de düşünülmelidir.

5. Eğer çalışanların sağlık ve güvenlikleri ile ilgili verileri sürekli izleyen, değerlendiren, ilgili taraf ve aktörlerle paylaşan ve buna göre girişimler planlayan bir sisteminiz, başka bir değişle sürveyans sisteminiz yoksa iş sağlığı ve güvenliği sürecini göz kararı yürütüyor ya da yönetmiyorsunuz demektir. Bakanlığın önemli bir veri derleme aracı var İSG KATİP; ancak bu araç bir sürveyans sisteminden epey uzak. Paydaşların desteği ve kurumlar arası işbirliği ile yapılandırılması güç değil. İSG KATİP’ten epey önce ÇSGB, TTB ve üniversitelerin katılımı ile bir “Kayıt ve İzlem Sistemleri – KİS” çalışma grubu oluşturmuştu; bu grup epey yol almıştı. Kurumlar arası işbirliği açısından da değerli bir örnek olan bu çalışma, sık değişen yönetimler nedeniyle sürdürülememişti. Yeniden veriye dönersek, düzenli veri toplamadan, verileri hem öncül hem ardıl göstergeleri içerecek biçimde derlemeden iş sağlığı ve güvenliği yönetilemez.

6. Son olarak iki bakanlığın, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının, başta sürveyans olmak üzere iş sağlığı ve güvenliği alanında işbirliği ve eşgüdüm içinde çalışmasının gerekli olduğu kanısındayım.

Sonuç olarak tek ve ayrı bir iş sağlığı ve güvenliği yasası önemli ve değerlidir. Ancak yasaların etkinliği içinde bulundukları sistemle ve yasaların uygulandığını gözetmek zorunda olan kamu aygıtlarıyla ilişkilidir. Dolayısıyla 6331 irdelenirken içerdiği temel hataların göz önünde tutulması önemli ve gereklidir.

6331 sayılı Yasa çok irdelendi, buna karşılık bana böyle bir olanak tanıdınız ve görüşlerimi paylaşabilme şansı verdiniz. Teşekkür ederim.